Konsep Birokrasi Weberian

Model pemerintahan berbentuk birokrasi Weberian. Skala organisasi pemerintahan yang besar dan luas cakupannya mendorong mereka untuk mengembangkan struktur yang menyerupai karakteristik organisasi industrial. Institusi pemerintah tersebut umumnya memiliki pembagian kerja, prosedur dan standar operasi yang tertulis, spesialisasi tugas, merit system, dan jenjang karier, yang menjadi karakteristik dari birokrasi Weberian. Institusi tersebut karenanya sering disebut sebagai birokrasi rasional. Kinerja birokrasi pemerintah yang cenderung buruk dan mengecewakan warganya membentuk persepsi publik yang cenderung negatif terhadap birokrasi, walaupun sebenarnya birokrasi sebagai satu model organisasi bersifat netral. Birokrasi dapat fungsional ataupun disfungsional tergantung bagaimana birokrasi dikelola.

Weber mengembangkan konsep birokrasi sebagai respons terhadap lingkungannya pada waktu itu, yang menurut pandangannya akan dapat diatasi dengan baik jika pemerintah mengembangkan organisasi yang disebut sebagai legal-rational. Organisasi tersebut yang kemudian disebutnya sebagai birokrasi. Weber melihat adanya kebutuhan melakukan pembagian kerja, meritokrasi, dan formalisasi sebagai akibat dari semakin meluas dan kompleksnya tugas-tugas yang harus dilaksanakan oleh pemerintah. Birokrasi publik dikembangkan untuk menanggapi perluasan dan kompleksitas tugas-tugas administratif. Demokratisasi menuntut adanya suatu institusi yang dapat menjalankan pemerintahan secara efisien dan nonpartisan. Peran itu hanya dapat dilakukan oleh birokrasi publik.

Keinginan Weber untuk mengembangkan birokrasi yang dapat bekerja secara nonpartisan dan mampu menjalankan kegiatan pemerintahan secara efisien sebenarnya juga diilhami oleh keberhasilan mekanisasi industri di Barat. Mekanisasi industri di Barat pada waktu itu berhasil mengubah proses produksi yang kompleks menjadi sebuah proses yang sederhana, rutin, dapat dikendalikan, dan dapat diperkirakan (predictable). Mekanisasi itu mampu menghasilkan produk yang standar secara efisien. Keberhasilan mekanisasi tersebut kemudian mendorong Weber untuk menerapkannya dalam proses administrasi. Hal itu dilakukan dengan mengembangkan satu model organisasi yang mampu bekerja menyerupai sebuah mesin.

Weber mengungkapkan pertanyaan, apakah mungkin proses administrasi dalam penyelenggaraan kegiatan pemerintahan yang kompleks dapat disederhanakan menjadi proses yang sederhana, efisien, dan menghasilkan output yang standar (nonpartisan)? Apakah mekanisasi dapat diterapkan dalam proses administrasi? Jawaban terhadap pertanyaan tersebut yang kemudian menghasilkan model organisasi birokrasi Tipe Ideal. Weber percaya bahwa proses administrasi dalam kegiatan pemerintahan hanya dapat menjadi efisien, rutin, dan nonpartisan apabila cara kerja organisasi pemerintahan dirancang sedemikian rupa sehingga menyerupai cara kerja sebuah mesin (Morgan, 1986). Hal itulah yang kemudian mengilhami Weber untuk merumuskan ideal type of bureaucracy dengan segala karakteristiknya.

Tidak mengherankan apabila model birokrasi Weberian sangat menyerupai sebuah mesin dalam berbagai karakteristiknya. Sebagaimana sebuah mesin, birokrasi adalah suatu alat yang digunakan untuk mencapai tujuan tertentu, misalnya untuk melayani masyarakat. Layaknya sebuah mesin, birokrasi juga merupakan suatu kesatuan yang terdiri dari bagian-bagian yang masing-masing memiliki fungsi sendiri, yang keberhasilan satu bagian akan berimplikasi terhadap keberhasilan bagian-bagian lainnya. Bahkan, keberhasilan suatu bagian memiliki pengaruh terhadap keberhasilan organisasi secara keseluruhan. Agar kegiatan dari bagian-bagian itu mengarah pada pencapaian sebuah tujuan, sebagaimana sebuah mesin, maka birokrasi Weberian juga memiliki suatu fungsi untuk menghubungkan dan mengoordinasikan bagian-bagian tersebut melalui suatu hierarki.

Dengan sangat mudah kemudian dapat dipahami mengapa birokrasi memiliki karakteristik sebagaimana yang sekarang melekat dalam berbagai organisasi pemerintah. Mengapa harus ada pembagian kerja, hierarki, prosedur tertulis, impersonalitas, meritokrasi, dan sebagainya? Jawabannya sederhana, yaitu semua karakteristik tersebut dibentuk agar birokrasi dapat bekerja menyerupai cara kerja mesin. Yang dimaksud dengan karakteristik cara kerja yang mekanis tidak lain adalah cara kerja yang mampu mewujudkan nilai-nilai tertentu, seperti efisiensi, output yang standar, dan kepastian.

Semua karakteristik dari birokrasi Weberian diciptakan untuk mewujudkan ketiga nilai di atas. Pembagian kerja dan meritokrasi diperlukan agar birokrasi dapat bekerja secara efisien. Sulit bagi kita Suatu organisasi pemerintahan yang besar dan dapat melaksanakan tugas-tugas yang kompleks secara efisien tanpa melalui mekanisme administrasi yang kompleks dapat diwujudkan melalui pembagian kerja yang membagi kegiatan-kegiatan yang spesifik. Kemudian setiap individu memiliki kemampuan untuk melaksanakan setiap kegiatan tersebut (Weber dalam Jones, 2004:145).

Pembagian kerja dan meritokrasi merupakan dasar dari berkembangnya profesionalisme. Weber berargumentasi bahwa profesionalisme berkembang dalam pemerintahan karena pembagian kerja. Pembagian kerja adalah basis dari berkembangnya keahlian. Ketika seseorang ditunjuk untuk melaksanakan pekerjaan tertentu secara berulang, maka dalam kurun waktu tertentu akan muncul keahlian. Keahlian adalah dasar dari pengembangan profesionalisme.

Ketika pembagian kerja dilakukan maka akan muncul banyak bagian yang masing-masing memiliki fungsi. Agar bagian-bagian yang ada dalam organisasi itu tidak saling bertabrakan antara satu bagian dengan bagian lainnya dan kegiatan mereka mengarah pada pencapaian suatu tujuan bersama, maka supervisi dan kontrol diperlukan. Untuk menjalankan fungsi supervisi dan kontrol, birokrasi membutuhkan adanya hierarki. Hierarki adalah alat dan fasilitas yang diciptakan birokrasi untuk menjalankan fungsi sinkronisasi dan koordinasi agar bagian atau kegiatan yang banyak dalam birokrasi dapat mengarah pada satu tujuan bersama.

Hierarki dapat membantu seseorang melakukan supervisi dan kontrol secara efektif (Weber dalam Jones, 2004:147). Kemampuan satu orang untuk melakukan supervisi dan kontrol sangat terbatas, sementara subjek yang harus dikontrolnya berjumlah sangat banyak. Akan tetapi, dengan adanya hierarki, seorang pimpinan puncak suatu organisasi dapat melakukan supervisi dan kontrol terhadap semua individu dan kegiatan yang menjadi tanggung jawabnya secara efektif. Hierarki membantu pimpinan dalam melakukan supervisi dan kontrol melampaui batas-batas kemampuannya sebagai seorang individu. Hierarki memungkinkan mereka melakukan kontrol atas banyak orang dengan hanya mengontrol sedikit orang secara langsung.

Prosedur tertulis dan impersonalitas diperlukan agar pelayanan dan kegiatan birokrasi bersifat nonpartisan, yaitu tidak membedakan pelayanan berdasarkan afiliasi politik dan karakteristik dari pengguna layanan. Pengalaman di dunia Barat waktu itu sangat mendorong Weber untuk berpikir mengenai bagaimana membangun suatu pelayanan publik yang nonpartisan dan adil pada semua orang tanpa membedakan status dan karakteristik orang. Weber ingin birokrasi yang diciptakannya dapat melayani orang dengan tidak melihat karakteristik subjektifnya, tetapi lebih melihat pada masalah yang dihadapinya. Yang membedakan perlakuan birokrasi terhadap warganya bukan karakteristik subjektivitas dari warganya seperti kaya-miskin, lelaki-perempuan, etnisitas, dan afiliasi politiknya, tetapi masalah yang dihadapinya. Weber mengatakan, “jangan melihat orang sebagai manusia dengan segala cirinya, tetapi lihatlah mereka sebagai kasus”.

Untuk membuat birokrasinya mampu bekerja secara nonpartisan maka birokrasi harus memiliki prosedur tertulis yang mengatur mengenai bagaimana organisasi dikelola dan bagaimana pelayanan itu diberikan. Birokrasi harus memiliki standar kegiatan, standar tentang cara melayani warga, dan standar hubungan antara pimpinan dengan bawahan. Hubungan antara atasan dengan bawahan serta hubungan antara aparat dengan warga dibangun sepenuhnya atas dasar hubungan kedinasan, bersifat formal, dan impersonal. Hubungan yang sifatnya informal dan subjektif dianggap memiliki potensi untuk menghasilkan pelayanan yang partisan dan tidak adil sehingga harus dihindari.

Penulis

Siti Zulaihah Mahasiswa Magister Administrasi Publik, FISIP Universitas Jenderal Soedirman Purwokerto Indonesia.