Manajeman Kolaboratif

Menguatnya kebutuhan masyarakat untuk terlibat dalam penyelenggaraan layanan publik menuntut adanya perubahan paradigma dalam manajemen pelayanan publik. Ada banyak alasan pengelolaan kegiatan pemerintahan dan pelayanan publik dalam beberapa hal tidak lagi dapat dilakukan oleh organisasi tunggal. Masalah yang dihadapi masyarakat semakin kompleks dan multidimensional, sumber daya yang tersedia pada satu institusi tertentu sangat terbatas, dan kapasitas masing-masing institusi sangat kecil untuk menangani berbagai masalah secara sendirian. Oleh karena itu, kemitraan untuk mengelola permasalahan yang kompleks dan multidimensional tersebut menjadi sebuah keniscayaan. Tidak mengherankan selama beberapa dekade terakhir muncul banyak pengembangan praktik kemitraan antara pemerintah dengan swasta dalam penyelenggaraan layanan publik, terutama di negara-negara maju.

Berbagai literatur menunjukkan bahwa keberhasilan atau kegagalan kemitraan antara institusi pemerintah dengan swasta sangat ditentukan oleh kapasitas dalam mengelola hubungan antarinstitusi yang memiliki budaya, orientasi, dan kepentingan yang berbeda dengan menjadikannya sebagai mozaik yang saling melengkapi dan memperkuat keberadaan masing-masing dalam kemitraan. Keberhasilan mengelola kemitraan juga sangat dipengaruhi oleh kemampuan mengelola konflik yang muncul dari perbedaan yang melekat pada institusi masing-masing yang terlibat dalam kemitraan. Tentu banyak faktor lainnya yang memiliki kontribusi terhadap keberhasilan dan kegagalan kemitraan antara pemerintah dengan swasta. Kapasitas mengelola hubungan dan konflik menjadi kata kunci yang penting karena tanpa keduanya kemitraan antara pemerintah dan swasta akan mengalami kegagalan dengan sendirinya. Pengembangan kemitraan antara sektor publik dengan swasta membutuhkan manajemen publik yang berbeda dengan manajemen konvensional dalam penyelenggaraan layanan publik seperti yang banyak dilakukan sekarang.

Dominasi pemerintah dalam manajemen pelayanan publik yang konvensional tidak lagi dapat dipertahankan. Perubahan dalam praktik tata pemerintahan selama satu dekade terakhir, yang salah satunya ditandai dengan menguatnya keterlibatan unsur-unsur nonpemerintah, telah mendorong munculnya kebutuhan untuk mengembangkan manajemen pelayanan publik yang bersifat kolaboratif. Manajemen kolaboratif adalah sebuah praktik manajemen yang menghargai keragaman nilai, tradisi, budaya organisasi, bekerja dalam struktur yang relatif longgar, berbasis pada jaringan, dikendalikan oleh nilai-nilai dan tujuan bersama, serta memiliki kapasitas mengelola konflik. Manajemen pelayanan kolaboratif seperti ini sangat diperlukan untuk mengelola kemitraan antara institusi pemerintah dengan institusi swasta yang sekarang cenderung tidak terhindarkan keberadaannya.

Pada manajemen yang konvensional, pemerintah menempatkan dirinya sebagai pihak yang memiliki otoritas untuk menentukan jenis, cara, dan biaya pelayanan. Pemerintah adalah penentu kebijakan sekaligus penyelenggara layanan, sementara warga hanya diposisikan sebagai pengguna yang pasif. Manajemen seperti ini telah terbukti tidak efektif dan responsif dalam memenuhi kebutuhan masyarakat yang semakin beragam dan dinamis. Ketidakpuasan masyarakat terhadap kualitas pelayanan pemerintah cenderung semakin meningkat, sejalan dengan semakin tingginya modernitas dan relatif meningkatnya status sosial ekonomi dari masyarakat. Manajemen pelayanan publik yang konvensional perlu dikritisi karena tidak lagi sesuai dengan kebutuhan dan tantangan yang dihadapi pada masa sekarang dan mendatang. Kerja sama kolaboratif antara pemerintah dengan lembaga nonpemerintah dalam penyelenggaraan layanan publik semakin strategis untuk dikembangkan.

Dalam manajemen pelayanan publik yang konvensional, birokrasi pemerintah menjadi pelaku tunggal penyelenggaraan layanan publik. Hierarki dan komando menjadi instrumen utama birokrasi pelayanan dalam melayani kebutuhan warga pengguna. Manajemen pelayanan konvensional mengandalkan kepatuhan terhadap pimpinan dan pekerjaan. Pengorganisasian kegiatan relatif lebih mudah dilakukan karena mereka yang terlibat dalam penyelenggaraan layanan bersifat homogen dan memiliki budaya yang sama.

Namun demikian, ketika penyelenggaraan layanan publik melibatkan lebih dari satu institusi yang masing-masing memiliki budaya dan tradisi yang berbeda, tentu dibutuhkan manajemen pelayanan yang berbeda. Hierarki dan komando tidak lagi dapat dipergunakan karena para pihak yang terlibat dalam kerja sama tidak memiliki hubungan yang hierarkis. Institusi yang terlibat dalam kerja sama memiliki kedudukan yang sama dan setara. Mereka hanya diikat oleh kepentingan dan visi bersama. Mereka memiliki keyakinan bahwa kerja sama dalam penyelenggaraan layanan ini dapat memfasilitasi mereka untuk mencapai tujuan dan visinya secara lebih mudah dan cepat dengan hasil yang lebih baik. Manajemen pelayanan publik yang melibatkan kerja sama kolaboratif di antara banyak pihak tentu membutuhkan paradigma manajemen yang berbeda.

Manajemen pelayanan kolaboratif, yang melibatkan para pihak dalam penyelenggaraan layanan, tidak dapat mengandalkan pada hierarki dan komando. Sebaliknya, manajemen seperti ini mengandalkan pada kemampuannya untuk menginternalisasikan visi, tujuan, dan nilai bersama yang selama ini menjadi driving force bagi mereka untuk bekerja sama dalam penyelenggaraan layanan publik. Kepatuhan kepada hierarki dan komando harus diganti dengan kepatuhan pada pencapaian visi dan kepentingan bersama. Visi, nilai, dan kepentingan bersama harus dilembagakan sehingga memiliki kekuatan normatif dan dapat menjadi sumber inspirasi bagi mereka yang terlibat dalam kerja sama pelayanan publik. Apabila dan disiplin sebagai instrumen pengorganisasian. Manajemen pelayanan konvensional mengandalkan penegakan peraturan, maka dalam manajemen pelayanan kolaboratif lebih mengandalkan pada pelembagaan visi bersama sebagai instrumen pengorganisasian.

Visi dan misi bersama menjadi kriteria utama dalam pengambilan keputusan oleh masing-masing pihak yang terlibat dalam kemitraan. Visi dan misi sebagaimana dijelaskan sebelumnya juga merupakan instrumen penting untuk melakukan pengorganisasian kegiatan kemitraan. Yang harus dilakukan oleh masing-masing pihak yang terlibat dalam kemitraan ditentukan oleh kapasitas masing-masing dalam mewujudkan visi dan misi bersama tersebut. Ketika institusi pemerintah memiliki kompetensi yang lebih baik dalam melaksanaan kegiatan tertentu dalam rangka mewujudkan visi dan misi bersama maka sebaiknya mereka yang bertanggung jawab untuk melaksanakan kegiatan tersebut. Akan tetapi, ketika institusi masyarakat sipil atau korporasi memiliki keunggulan untuk melaksanakan kegiatan lainnya maka mereka seharusnya mengambil peran untuk melaksanakan kegiatan tersebut. Kegiatan yang berbeda-beda oleh masing-masing pihak harus diikat menjadi satu kegiatan pencapaian visi bersama. Untuk itu, diperlukan kapasitas melembagakan visi dan misi bersama di masing-masing institusi yang terlibat dalam kemitraan.

Manajemen pelayanan kolaboratif membutuhkan struktur kelembagaan yang berbeda dengan manajemen pelayanan konvensional. Manajemen pelayanan kolaboratif tidak membutuhkan hierarki, melainkan mekanisme hubungan yang fungsional berbasis pada jejaring. Dalam kemitraan, pihak pemerintah dan swasta memiliki kedudukan yang setara. Mereka semua adalah prinsipal sehingga mekanisme kerja yang dikembangkan dalam manajemen kolaboratif adalah mekanisme kerja fungsional. Masing-masing melaksanakan kegiatan berdasarkan pada fungsi yang diembannya dalam penyelesaian suatu masalah publik tertentu, sesuai dengan pembagian kerja yang disepakati bersama. Mekanisme hubungan dan kerja yang dikembangkan adalah mekanisme jejaring, di mana masing-masing institusi yang terlibat dalam kemitraan yang bersifat otonom diikat oleh sebuah kepentingan bersama. Kepentingan bersama tersebut menjadi perintah bagi mereka untuk memobilisasi sumber daya dan dukungan untuk penyelenggaraan layanan publik.

Manajemen kolaboratif lebih mengandalkan persuasi, negosiasi, dan mediasi daripada perintah atau komando. Ketika dihadapkan pada perbedaan kepentingan dan tradisi bekerja di antara para pihak yang berkolaborasi, manajemen kolaboratif mengandalkan kekuatan mediasi untuk mengurangi tekanan yang mungkin terjadi di hubungan antarinstitusi dalam jejaring. Persuasi dan negosiasi dilakukan untuk mengakomodasi kepentingan-kepentingan para pihak yang terlibat dalam kemitraan dan para pemangku kepentingannya ketika kepentingan-kepentingan mereka tidak sepenuhnya dapat diekspresikan dalam kegiatan kemitraan. Kemitraan melibatkan banyak institusi dan pemangku kepentingan yang memiliki harapan dan kebutuhan yang berbeda sehingga kekecewaan terhadap pilihan-pilihan yang diambil dalam kemitraan tidak dapat dihindari. Akan tetapi, agar kemitraan tetap dapat berjalan dengan baik, maka manajemen harus mampu melakukan negosiasi dan persuasi dengan para pihak yang terlibat dalam kemitraan sehingga kolaborasi dapat dipertahankan.

Manajemen kolaboratif juga membutuhkan kapasitas untuk mengelola hubungan yang bersifat horizontal. Dalam birokrasi yang tradisional, praktik manajemen selalu mengandalkan hierarki, di mana hubungan yang dikembangkan selalu bersifat vertikal. Ketika satu instansi pemerintah berkolaborasi dengan institusi lain di sektor swasta maka mereka akan dihadapkan pada keharusan mengelola hubungan antarinstitusi yang masing-masing memiliki kedudukan setara dan otonom. Hubungan antarinstitusi di sektor publik dengan sektor swasta membutuhkan kapasitas mengelola hubungan yang bersifat horizontal. Untuk meningkatkan kapasitas mengelola hubungan horizontal, para manajer sektor publik perlu meningkatkan kecakapan melakukan persuasi, mediasi, dan negosiasi.

Manajemen kolaboratif juga memerlukan kapasitas mengelola kepemimpinan berbagi (shared leadership). Kegiatan kemitraan akan melibatkan lebih dari satu institusi di sektor publik dan sektor swasta. Masing-masing memiliki otonomi, budaya, dan sumber daya tersendiri. Mereka juga memiliki kepemimpinan, yang mungkin memiliki gaya dan karakter yang berbeda. Kepemimpinan di sektor publik, karena lingkungan internal dan eksternal yang memiliki muatan politik yang tinggi dan diatur dengan peraturan yang sering sangat rigid, cenderung lebih rigid, tertutup, dan hati-hati dalam bertindak, daripada yang ada di institusi bisnis yang terbiasa dengan sikap yang terbuka, responsif, dan inovatif. Ketika lebih dari dua institusi yang beroperasi dalam lingkungan dan budaya berbeda harus bekerja sama mengelola kegiatan untuk kepentingan bersama maka salah satu hal yang harus disiapkan adalah bagaimana mengelola kepemimpinan berbagi ketika ada gaya kepemimpinan yang berbeda.

Dalam tata pemerintahan terintegrasi, penulis mencoba mengenalkan perlunya birokrasi pemerintah mengembangkan praktik kepemimpinan berbagi untuk mengelola kerja sama antarinstitusi pemerintah dalam rangka mewujudkan "satu pemerintah satu pelayanan". Dalam manajemen kolaboratif yang melibatkan sektor swasta, tentu pengelolaan kepemimpinan berbagi akan lebih sulit. Tantangannya jauh lebih kompleks karena melibatkan praktik dan gaya kepemimpinan yang berbeda. Diperlukan empati dari masing-masing pihak akan kendala yang dihadapinya untuk mengelola dan dapat mengelola kegiatan berbeda untuk mencapai tujuan yang bersama. Aktor di sektor publik mesti menyadari bahwa mitranya dari sektor swasta memiliki karakter yang terbuka, terbiasa merespons dan bekerja secara cepat, dan responsif. Oleh karena itu, mereka harus menyadari bahwa mereka akan juga dituntut untuk dapat mengimbangi cara kerja mitranya di sektor swasta.

Sebaliknya, aktor-aktor di sektor swasta harus menyadari bahwa mitranya di sektor publik memiliki tradisi kepemimpinan yang berbeda. Lingkungan politik yang sangat kuat, sistem regulasi yang ketat, dan terbatasnya ruang untuk melakukan diskresi sering membuat mereka lebih merespons situasi yang terjadi secara lamban, banyak melakukan konsultasi dengan stakeholders, dan cenderung mengambil keputusan-keputusan yang bersifat inkremental. Hal ini tentu berbeda dengan pola pengambilan keputusan di sektor swasta yang cenderung responsif, dinamis, dan dalam hal tertentu keputusannya dapat sangat radikal. Pemahaman tentang karakter kepemimpinan yang berbeda antaraktor penting dalam rangka pengembangan kapasitas kepemimpinan berbagi. Jika empati dan pemahaman dapat dibangun maka kedua gaya kepemimpinan yang berbeda dapat diharmonisasi dengan baik sehingga ketika para aktor di sektor publik dan sektor swasta harus berkolaborasi melaksanakan serangkaian kegiatan yang diperlukan dalam mewujudkan tujuan bersama, kegiatan tersebut dapat dikelola oleh kepemimpinan berbagai, yang dikembangkan dari bisnis model kepemimpinan yang berbeda.

Penulis 

Siti Zulaihah Mahasiswa Magister Administrasi Publik, FISIP Universitas Jenderal Soedirman Purwokerto Indonesia.