Konsep Dikatomi Politik dan Administrasi

Pemikiran tentang pemisahan politik dengan administrasi sudah lama berkembang dalam kajian administrasi publik. Bahkan, gagasan tersebut sudah disampaikan oleh generasi pertama pemikir administrasi publik, seperti Wodrow Wilson, Goodnow, dan Weber. Kebanyakan pustaka yang terbit sebelum era perang dunia kedua, umumnya sangat peduli dengan keinginan untuk menjaga agar administrasi jauh dari hiruk-pikuk kegiatan politik. Bahkan, sejak awal sejarah kelahiran ilmu administrasi publik, Wilson mengatakan bahwa the province of politics berbeda dengan the province of administration. Politik, menurut Wilson, berbicara tentang perumusan tujuan negara, sedangkan administrasi berbicara tentang pelaksanaan dari tujuan negara yang telah diputuskan oleh para politisi.

Tidak mengherankan kalau dalam pustaka terdahulu, banyak penulis yang mengatakan bahwa “administration begins when politics ends”. Proses administrasi dimulai ketika proses politik usai. Keduanya, politik dan administrasi, dianggap sebagai dua hal yang berbeda dalam jenis, bukan berbeda dalam tingkatan. Keduanya layaknya apel dan jeruk yang merupakan jenis buah yang berbeda. Keduanya melibatkan aktor yang berbeda, terjadi dalam arena yang berbeda, dan dilakukan untuk melakukan kegiatan yang berbeda.

Proses politik dirancang untuk merumuskan tujuan negara, sedangkan administrasi adalah pelaksanaan dari tujuan negara. Proses politik melibatkan para pejabat terpilih yang memperoleh mandat dari rakyat dan konstituennya serta terjadi dalam lembaga politik, seperti lembaga perwakilan, kepresidenan, gubernur, dan bupati/wali kota, sedangkan proses administrasi melibatkan pejabat karier, yang menduduki jabatan bukan karena dipilih, tetapi diangkat atas dasar prinsip merit. Administrator tidak memiliki mandat dari para pemilih, ia diangkat oleh para politisi karena keahlian dan kariernya. Berbeda dengan proses politik, administrasi terjadi dalam arena birokrasi.

Pertanyaannya adalah mengapa ilmu administrasi publik sejak awal kelahirannya peduli dengan pemikiran tentang pemisahan politik dan administrasi? Mengapa Wodrow Wilson, Goodnow, dan Weber begitu peduli dengan pemikiran tersebut? Weber dengan jelas mengatakan bahwa “public administrators should operate above all impartially”, mereka tidak seharusnya terlibat dalam kegiatan politik. Ada dua alasan mengapa para pendiri ilmu administrasi publik pada waktu itu sangat peduli dengan pemisahan politik dan administrasi. Pertama, mereka umumnya sangat kagum dengan sistem parlementer di Inggris, sistem pemerintahan Wesminster yang sangat menghargai netralitas politik dari administrator dan doktrin yang umumnya berlaku di Eropa pada waktu itu tentang tanggung jawab kementerian. Kedua, di Eropa pada waktu itu sedang berkembang pengaruh dari partai politik modern. Banyak pihak mengkhawatirkan bahwa perkembangan partai politik modern akan mengganggu pelaksanaan fungsi dari administrasi dan menyeret mereka dalam kegiatan politik praktis. Administrator tidak boleh terlibat dalam politik partisan. Suasana kebatinan para pemikir administrasi publik pada waktu itu memang ingin mengeluarkan politik partisan dari kehidupan pegawai ASN.

Di samping itu, ada banyak penjelasan tentang mengapa para tokoh administrasi publik pada waktu itu memiliki pemikiran untuk memisahkan politik dengan administrasi. Tradisi sistem politik yang berlaku pada waktu itu di Amerika Serikat, di mana studi administrasi publik berkembang dengan pesat, memang relevan dengan pemikiran Wilson dan Goodnow. Mereka juga menganggap bahwa pemisahan politik dan administrasi adalah juga bagian dari tradisi pemisahan kekuasaan, trias politika yang berlaku di AS. Kekuasaan memutuskan (deciding) dan eksekusi (executing) seharusnya dipisahkan. Politik dianggap sebagai bagian dari kegiatan memutuskan, sedangkan administrasi adalah bagian dari kegiatan melaksanakan.

Namun demikian, setelah perang dunia kedua, para pemikir administrasi publik seperti Waldo, Denhardt, Simon, dan Marini memiliki pemikiran dan konsep yang berbeda tentang hubungan antara politik dengan administrasi. Mereka menganggap bahwa dikotomi politik-administrasi adalah pemikiran yang keliru dan tidak sesuai dengan realitas. Dikotomi politik-administrasi tidak lebih dari mitos. Para pemikir generasi kedua menganggap bahwa politik dan administrasi bukan dua kegiatan yang berbeda secara distinct, tetapi saling melengkapi satu dengan yang lainnya. Oleh karena itu, banyak kritik yang kemudian diberikan kepada pemikiran dikotomi politik-administrasi.

Walaupun sebagai pemikiran dikotomi politik-administrasi tidak bertahan lama tetapi isu tentang hubungan antara politik dengan administrasi tidak pernah berhenti, bahkan sampai sekarang ini. Waldo, yang bersama dengan Simon dan Appleby, dianggap sebagai pihak yang menggusur fondasi pemikiran dikotomi politik-administrasi, mengatakan bahwa pemikiran tentang hubungan antara politik dengan administrasi akan tetap menjadi perdebatan bukan hanya dalam teorisasi akademik, tetapi juga dalam kegiatan pemerintahan sehari-hari. Diskusi tentang hubungan antara politik dengan administrasi tidak pernah dapat dihapuskan dalam diskursus akademik dan juga dalam praktik administrasi publik. Dinamika pemikiran dan tarik-menarik kepentingan para pelakunya akan selalu mewarnai dinamika hubungan antara politik dengan administrasi.

Waldo sendiri melalui publikasinya, “Administrative State” berusaha memberi lokus pada pengembangan teori administrasi publik, terutama di AS, yang memperkuat argumentasinya tentang peran dan keterlibatan administrator dalam proses pengambilan keputusan. Ia mengatakan bahwa setiap upaya untuk memisahkan politik dengan administrasi adalah sebagai upaya, baik untuk mendeskripsikan realitas ataupun sebagai upaya untuk melakukan reformasi adalah tindakan yang tidak masuk akal. Keduanya adalah kegiatan yang saling melengkapi dan karenanya tidak dapat dipisahkan satu dengan lainnya. Keduanya adalah fungsi dari pemerintahan, yaitu memutuskan dan melaksanakan keputusan.

Walaupun pemisahan antara kedua fungsi itu menjadi bagian dari trias politika yang sangat dihormati dalam tradisi pemerintahan di AS pada waktu itu, sebenarnya para pemikir administrasi publik pada waktu itu tidak begitu suka dengan pemikiran trias politika. Goodnow dan Willoughby menganggap bahwa trias politika tidak memberi legitimasi yang cukup untuk pengembangan administrasi publik. Walaupun dalam trias politika, politik selalu dikaitkan dengan fungsi legislatif dan administrasi dikaitkan dengan fungsi eksekutif, para pemikir pada waktu itu tidak setuju bahwa proses administrasi direduksi dan disederhanakan sebagai kegiatan eksekusi. Administrasi lebih luas daripada eksekusi kebijakan semata. Dalam melaksanakan kebijakan, administrator sering harus mengambil diskresi agar kebijakan dapat berjalan seperti yang diharapkan pembentuknya.

Apalagi para pemikir generasi kedua, seperti Simon, Waldo, dan Applebly, yang menolak konsep administrasi disamakan dengan fungsi eksekusi. Administrasi memiliki cakupan yang lebih luas daripada sekadar melaksanakan keputusan yang telah diputuskan oleh proses politik. Waldo mengatakan bahwa “much of administrative action is not just mechanical application of political decisions made elsewhere but is suffused with politics and concerned with policy making”. Peters dan Pierce (2004) mengatakan bahwa walaupun aparatur sipil negara (public service) hasil dari kegiatan politik, mereka secara umum terlibat dalam kegiatan politik. Struktur ASN diciptakan untuk menyelenggarakan pelayanan publik kepada warganya sehingga menentukan “who get what from public sector”. Tindakan ASN sebenarnya adalah tindakan politik juga karena tindakannya memengaruhi secara langsung nasib warganya. Apa yang diperoleh warga dari pemerintah, seberapa banyak dan seberapa baik kualitasnya ditentukan oleh apa yang dilakukan para pegawai ASN.

Pemisahan politik dan administrasi memiliki aspek yang luas dan dinamika hubungan antarkeduanya sangat kompleks sehingga tidak mudah memisahkan antara kegiatan politik dan kegiatan administrasi. Pemisahan politik dengan administrasi bukan hanya sekadar menentukan yang berhak dan absah untuk merumuskan kebijakan dan yang seharusnya melaksanakan kebijakan tersebut. Politik kepublikan menjelaskan bahwa dinamika hubungan keduanya mencakup perdebatan tentang nilai dan fakta, sistem konstitusi yang berlaku, pro dan kontra tentang trias politika, rekonsiliasi antara birokrasi dengan demokrasi, dan perkembangan sejarah peradaban modern Dinamika hubungan antara politik dengan administrasi telah meluas bukan sekadar perdebatan tentang perlu tidaknya politik dipisahkan dengan administrasi, tetapi sudah merambah pada dimensi-dimensi lainnya. Tidak mengherankan kalau para pemikir administrasi publik sekarang ini mencoba meninjau kembali pemikiran dikotomi-administrasi dan berusaha menggali isu-isu baru yang relevan dengan dinamika hubungan keduanya.

Di banyak negara dunia ketiga, seperti Indonesia, isu hubungan politik-administrasi masih sangat relevan dan menjadi perdebatan banyak pihak, baik di kalangan parlemen (DPR) maupun di kalangan praktisi dan akademisi. Kekhawatiran Wilson dan Goodnow pada waktu itu adalah bahwa perkembangan partai politik yang modern cenderung menggusur proses administrasi dan menghasilkan politisasi aparatur sipil negara (civil service) ternyata pada tingkat tertentu terjadi di Indonesia sampai sekarang ini, sedangkan keduanya menyampaikan gagasannya sudah lebih dari setengah abad yang lalu, jauh sebelum perang dunia kedua. Walaupun para pemikir sekarang menganggap bahwa pemisahan dalam proses kebijakan, antara politik dengan administrasi tidak lagi menjadi isu karena keduanya komplementer bukan dikotomis, tetapi peran para aktor politik dan birokrat dalam proses kebijakan perlu diperjelas. Konsepsi perlu diperjelas yang “politik” dan yang “policy”. Administrator tidak terlibat dalam politik, yaitu politik kekuasaan atau politik untuk kepentingan kekuasaan, kelompok, atau jangka pendek, tetapi mereka terlibat dalam proses kebijakan untuk mewujudkan nilai dan kepentingan publik. Administrator terlibat dalam politik kepublikan. Orientasi keterlibatannya adalah memperjuangkan agar keputusan politik dilakukan untuk mewujudkan nilai dan kepentingan publik.

Oleh karena itu, tidak mengherankan walaupun praktik pemisahan politik dan administrasi sudah lama ditinggalkan di banyak negara tetapi pemikiran tentang dinamika hubungan antarkeduanya masih cukup intens didiskusikan dalam pustaka administrasi publik. Untuk memahami sejarah pemikiran ilmu administrasi publik, banyak pihak mencoba melakukan rekontekstualisasi hubungan antara politik dengan administrasi. Simon mengenalkan pemisahan konsep nilai dan fakta. Pengambilan keputusan nilai adalah proses alokasi nilai. Mereka yang terlibat dalam proses alokasi nilai adalah para pejabat politik yang memperoleh mandat dari rakyat, sedangkan administrasi adalah proses mentransformasi nilai-nilai itu ke dalam program dan kegiatan pemerintah sehari-hari. Aspek lain yang sering dikaitkan dengan pemikiran dikotomi politik-administrasi adalah rekonsiliasi antara demokrasi dengan birokrasi. Waldo dalam berbagai tulisannya mencoba membahas rekonsiliasi dari keduanya. Proses politik adalah proses pengambilan keputusan yang melibatkan banyak aktor di dalam sistem politik, sedangkan birokrasi melibatkan pengambilan keputusan oleh “bureau” dengan aktor terbatas. Keduanya memiliki proses dan kriteria yang berbeda. Pemerintahan yang demokratis membutuhkan kapasitas untuk melakukan harmonisasi dan rekonsiliasi antara demokrasi dengan birokrasi.

Simon juga mencoba memahami hubungan keduanya dari konsep dan teorinya tentang rasionalitas terbatas atau bounded rationality. Ada banyak argumentasi yang menjelaskan alasan pemisahan politik dan administrasi menjadi hal yang mustahil. Simon berargumentasi bahwa proses pengambilan keputusan tidak pernah sempurna, semata-mata karena informasi yang dijadikan sebagai basis mengambil keputusan tidak pernah sempurna. Kebijakan tidak pernah dapat memprediksi masa depan dan mengantisipasinya. Selalu ada ruang untuk memberi interpretasi yang berbeda dari kebijakan publik. Diskresi dalam proses kebijakan adalah keniscayaan. Proses politik dan proses administrasi sebenarnya adalah saling melengkapi dan saling membutuhkan, bukan saling menegasikan.

Pertanyaannya yang harus dijawab oleh para akademisi dan praktisi adalah bagaimana mengatur dinamika keduanya agar hubungan keduanya menghasilkan praktik administrasi publik yang berpihak kepada nilai-nilai dan kepentingan publik serta bagaimana melakukan harmonisasi antara politik partisan dengan politik kepublikan.

Dari diskusi ringkas ini, tampak bahwa walaupun pemikiran dikotomi politik-administrasi sebagaimana digagas oleh para pemikir awal dari ilmu administrasi publik tidak lagi dianggap sebagai isu penting, tetapi dinamika hubungan antara politik dengan administrasi tidak pernah lekang dan selalu akan menjadi bagian dari dinamika pengembangan teori administrasi publik. Isu tersebut tidak mungkin untuk dihilangkan, baik dalam diskursus akademik maupun dalam praktik administrasi publik. Oleh karena itu, walaupun dikotomi politik-administrasi sudah lama dianggap tidak lebih dari mitos belaka, tetapi banyak publikasi tentang hal tersebut bermunculan dan mencoba melakukan rekonseptualisasi dan rekonsiliasi hubungan antara politik dengan administrasi.

         

Penulis

Siti Zulaihah Mahasiswa Magister Administrasi Publik, FISIP Universitas Jenderal Soedirman, Purwokerto Indonesia.