Konsep Barang Publik dan Barang Privat

Secara sederhana, barang dan jasa dapat dibedakan dalam beberapa jenis. Ada dua variabel yang sering kali digunakan membedakan jenis barang dan jasa, yaitu apakah produsen barang dan jasa tersebut dapat melakukan pencegahan terhadap penggunanya (non-excludability) serta apakah pemanfaatan barang dan jasa tersebut dapat mencegah orang lain untuk mengonsumsinya (non-rivalry). Barang dan jasa disebut menjadi barang publik ketika produsen tidak mampu dengan mudah mencegah orang untuk dapat mengonsumsi barang dan jasa yang dihasilkan dan penggunaan oleh mereka tidak mencegah orang lain untuk dapat mengonsumsinya. Barang privat adalah barang dan jasa yang memiliki ciri-ciri sebaliknya, yaitu produsennya dapat dengan mudah menentukan yang boleh mengonsumsi barang dan jasa yang diproduksinya (excludable) dan konsumsinya bersifat perseorangan (rivalry). Ketika konsumsinya bersifat perseorangan maka penggunaan barang dan jasa oleh seseorang akan mencegah orang lain menggunakannya.

Kedua jenis barang dan jasa tersebut sangat populer bagi para mahasiswa administrasi publik karena keberadaan kedua jenis barang tersebut sangat berpengaruh terhadap dinamika, baik dalam pengembangan teori maupun praktik administrasi publik. Banyak konsep dan teori dikembangkan untuk menjelaskan bentuk kelembagaan dan pengaturannya, mekanisme, dan proses pengelolaan barang publik dan barang privat. Barang publik karena sifat dan karakteristiknya, yang non-excludable dan non-rivalry, membuat para pelaku pasar sering tidak tertarik untuk memproduksinya. Oleh karena itu, keberadaan barang ini sering menjadi salah satu justifikasi dari perlunya intervensi pemerintah. Intervensi pemerintah diperlukan karena tanpa keterlibatan pemerintah untuk menyelenggarakan barang tersebut maka masyarakat akan mengalami kesulitan untuk dapat memenuhi kebutuhan barang dan jasa yang masuk dalam kategori barang publik.

Misalnya, ketika masyarakat membutuhkan kualitas udara dan lingkungan yang bersih, jalan umum yang menghubungkan tempat tinggalnya dengan tempatnya bekerja, dan rasa aman dari gangguan kriminal dalam kehidupan sehari-hari, mereka akan sulit memperoleh barang dan jasa tersebut jika pemerintah tidak menyelenggarakannya. Mengapa pemerintah perlu menyelenggarakan barang dan jasa tersebut? Jawabannya adalah karena para pelaku pasar tidak akan tertarik sebab jika menyelenggarakannya mereka tidak akan dapat memperoleh profit. Mereka tidak dapat mengambil profit dari keterlibatannya dalam penyelenggaraan barang dan jasa tersebut karena mereka tidak dapat memungut biaya dari orang yang menggunakan barang dan jasa yang dihasilkan. Misalnya, bagaimana keterlibatan pelaku pasar dalam memproduksi udara dan lingkungan yang bersih, jika jasa tersebut dikonsumsi oleh banyak orang secara bersama-sama, tanpa ada kemampuan untuk memungutnya.

Bagaimana para pelaku pasar bersedia terlibat dalam pembangunan jalan, jika jalan yang dibangunnya dapat digunakan oleh semua orang tanpa dapat mencegahnya. Pembangunan jalan publik menjadi tanggung jawab pemerintah untuk menyelenggarakannya. Kecuali jalan tol (toll goods), di mana pembangun jalan memiliki kemampuan untuk menentukan yang boleh dan tidak boleh menggunakan jalan, pelaku pasar tentu akan tertarik untuk menyelenggarakannya. Dalam kasus jalan tol, walaupun jalan tersebut dikonsumsi secara bersama-sama dan relatif bersifat non-rivalry, tetapi karena penyelenggaranya dapat memungut kompensasi dari penggunanya, pelaku pasar dapat memperoleh profit dari keterlibatannya dalam pembangunan jalan tol. Sifat keberadaannya yang berhubungan dengan kepentingan publik menyebabkan pemerintah perlu melakukan pengaturan dalam penyelenggaraan toll goods agar keterlibatan pelaku pasar dan swasta tidak merugikan kepentingan publik yang luas.

Para pelaku pasar pada dasarnya hanya akan terlibat dalam penyelenggaraan barang dan jasa jika mereka dapat memperoleh profit dari keterlibatannya. Profit dapat diperoleh jika mereka dapat mengontrol yang akan menggunakan barang dan jasa yang akan dihasilkannya. Pelaku pasar hanya tertarik untuk memproduksi barang privat, yaitu barang dan jasa yang produsennya dapat mengontrol penggunanya dengan mudah dan murah dan sifat konsumsi barang itu perseorangan. Jika barang dan jasa sudah dikonsumsi oleh seseorang maka barang dan jasa tersebut tidak dapat dikonsumsi oleh pihak lain. Sifat konsumsi barang dan jasa yang dihasilkan bersifat perseorangan sehingga pelaku pasar dapat memungut dengan mudah biaya dari para penggunanya.

Namun demikian, di samping kedua kriteria di atas, perbedaan barang privat dan barang publik dapat dijelaskan dari aspek-aspek lainnya. Misalnya, dalam hal pembayaran, penggunaan barang publik tidak dapat dilakukan dengan mengaitkan dengan pembayaran. Ketika warga menikmati udara yang bersih dan rasa aman, pemerintah yang melakukan tindakan untuk mencegah terjadinya polusi udara dan membentuk kepolisian untuk secara rutin melakukan kegiatan patroli, tidak dapat memungut biaya secara langsung pada mereka yang menikmati jasa tersebut. Warga yang tinggal di kota juga tidak memiliki pilihan, membutuhkan atau tidak membutuhkan udara yang bersih dan rasa aman. Jika membutuhkan, mereka tidak dapat memutuskan seberapa bersih dan seberapa tinggi rasa aman yang diperlukan, tidak dapat memutuskannya. Warga tidak memiliki kapasitas untuk memutuskan besaran konsumsinya sesuai dengan kebutuhannya. Tingkat kebersihan udara dan tingkat keamanan yang disediakan oleh pemerintah berlaku untuk semua, terlepas apakah mereka membutuhkan atau tidak. Keputusan tentang hal tersebut diambil melalui proses politik.

Karakter barang publik tersebut menyebabkan pelaku pasar bukan pilihan yang cocok sebagai penyelenggara pelayanan. Mereka tidak akan dapat menyelenggarakannya secara efisien. Mereka juga tidak akan tertarik untuk terlibat dalam penyelenggaraan barang dan jasa tersebut. Untuk pelayanan barang dan jasa tersebut, jika skala pelayanan yang dibutuhkan relatif besar maka pemerintah atau negara menjadi pilihan yang tepat. Negara memiliki otoritas yang sah untuk membuat pengaturan dan mekanisme yang memaksa setiap warganya membayar pajak untuk membiayai kegiatan pemerintah, termasuk dalam membiayai penyelenggaraan pelayanan publik. Di samping melalui pajak, pemerintah dapat memungut retribusi dari pelayanan yang diselenggarakannya.

Jika pembiayaan barang publik dibiayai dari pungutan pajak dan tidak terkait dengan konsumsi, pembiayaan barang privat selalu terkait dengan konsumsi dan dibayar oleh orang yang menggunakannya. Hanya mereka yang menggunakan barang dan jasa yang membayar. Pembayaran terkait dengan konsumsi sehingga warga memiliki pilihan untuk membeli barang privat atau tidak. Dalam hal kuantitas dan kualitas, warga juga memiliki pilihan untuk menentukannya. Hal ini berbeda dengan barang publik, di mana warga yang tidak membutuhkan tidak memiliki pilihan untuk tidak membelinya dan harus tetap membayar pajak sesuai dengan kewajibannya. Warga juga tidak memiliki pilihan untuk membeli sesuai dengan kualitas dan kuantitas yang diinginkan.

Dengan melihat berbagai ciri dan karakter barang publik dan barang privat tersebut, wajar penyelenggaraan keduanya memerlukan mekanisme kelembagaan yang berbeda. Barang privat dapat diselenggarakan melalui mekanisme pasar, sedangkan barang publik tidak mungkin diselenggarakan oleh mekanisme pasar karena mekanisme pasar bukan pilihan kelembagaan yang cocok untuk menyelenggarakan barang publik. Barang publik akan lebih mudah dan efisien diselenggarakan melalui birokrasi pemerintah. Hal ini menjelaskan alasan dalam teori birokrasi. Salah satu alasan mengapa pemerintah perlu membentuk berbagai kesatuan birokrasi dan mengalokasikan anggaran untuk birokrasinya adalah karena pemerintah harus memenuhi kebutuhan barang dan jasa warganya yang tidak mungkin diselenggarakan, yang tidak mungkin diserahkan penyelenggaraannya pada mekanisme pasar. 

Di samping pemerintah dan mekanisme pasar, ada institusi lainnya yang sekarang ini perannya semakin besar dalam penyelenggaraan pelayanan. Institusi ini seringkali disebut sebagai sektor ketiga, asosiasi sukarela, dan lembaga non-profit. Pemerintah dan mekanisme pasar tidak selalu menjadi pilihan yang tepat sebagai salah satu penyelenggaraan pelayanan. Dalam beberapa hal, justru asosiasi sukarela dan kelompok masyarakat sipil dapat menjadi pilihan yang lebih tepat untuk penyelenggaraan pelayanan tertentu. Sangat tergantung pada jenis barang dan jasa serta skala kebutuhan masyarakat terhadap barang dan jasa tersebut. Misalnya, untuk jasa keamanan lingkungan, birokrasi dan mekanisme pasar mungkin bukan pilihan yang cocok untuk pengelolaan kebutuhan warga atas keamanan lingkungan. Asosiasi sukarela dapat menjadi pilihan yang sederhana, mudah, dan murah bagi warga untuk mengelola keamanan lingkungan. 

Banyak kelompok masyarakat yang membutuhkan pelayanan pendidikan anak yang sesuai dengan persepsi dan keyakinannya tentang bagaimana seharusnya anak dididik untuk menjadi orang yang bukan hanya cerdas tetapi juga santun, memiliki ahlakul karimah, dan taat menjalankan ajaran agamanya. Banyak di antara mereka juga menginginkan anaknya dididik secara relatif dan memiliki lingkungan pembelajaran yang memungkinkan mereka mengembangkan potensinya secara optimal. Jenis pendidikan anak yang seperti ini mungkin sulit dipenuhi ketika mereka berhubungan dengan birokrasi pemerintah. Pelayanan birokrasi pemerintah umumnya bersifat standar dan belum mampu memenuhi kebutuhan warganya secara personal. Seperti yang diinginkannya, para pelaku pasar mungkin juga tidak tertarik untuk menyelenggarakannya jika skala kebutuhan warga belum cukup besar sehingga penyelenggaraan pelayanan seperti itu belum dilihat sebagai kegiatan yang menguntungkan. 

Untuk kebutuhan warga yang seperti itu, asosiasi sukarela dan masyarakat sipil dapat menjadi pilihan yang terpiang lebih baik. Hal ini juga menjelaskan mengapa banyak organisasi sosial kemasyarakatan yang kemudian terlibat dalam berbagai jenis penyelenggaraan pelayanan kesehatan dan pendidikan. Di samping karena didorong oleh nilai dan semangat altruisme, mereka seringkali terpanggil untuk menyelenggarakan layanan bagi komunitasnya yang tidak dapat direspon oleh pemerintah dan pelaku pasar. Dalam penyelenggaraan pelayanan publik, pemerintah seharusnya dapat menggunakan berbagai instansi yang berbeda-beda untuk dapat memenuhi kebutuhan warga, tergantung salah satunya pada karakter barang dan jasa yang dibutuhkan oleh warganya.

Penulis

Siti Zulaihah Mahasiswa Magister Administrasi Publik, FISIP Universitas Jenderal Soedirman Purwokerto Indonesia.