Pelaksanaan Kebijakan

Pelaksanaan kebijakan menjadi tindakan yang sangat penting dalam proses kebijakan. Keseluruhan proses pembuatan kebijakan yang dimulai sejak penentuan tujuan, perumusan masalah, dan pengambilan keputusan hanya memiliki efek terhadap perbaikan kesejahteraan rakyat jika kebijakan tersebut mampu mewujudkan output dan outcome yang mampu mengubah kehidupan masyarakat luas. Dengan kata lain, seperti dikatakan oleh Moore dan Bozeman, kebijakan tersebut mampu menciptakan nilai-nilai publik. Kebijakan reformasi birokrasi hanya mengubah nasib rakyat jika kebijakan tersebut mampu menghasilkan output seperti pelayanan yang sesuai dengan kebutuhan publik dan aspirasi publik. Jika serangkaian output tersebut kemudian mampu menciptakan perubahan dalam kehidupan masyarakat luas (outcomes), misalnya kualitas pendidikan dan kesehatan masyarakat menjadi lebih baik sebagai akibat dari semakin baiknya akses dan kualitas pelayanan pendidikan dan kesehatan, maka reformasi birokrasi dapat dinilai berhasil mengubah nasib rakyat.

Upaya untuk memastikan kebijakan publik yang mampu mengubah nasib rakyat disebut sebagai implementasi kebijakan. Implementasi kebijakan mencakup serangkaian tindakan dari membangun pemahaman bersama di kalangan para pemangku kepentingan tentang tujuan, nilai, dan tindakan yang akan dilakukan, menerjemahkan semua hal tersebut dalam kegiatan dan program pemerintah, mewujudkan output dari kegiatan dan program pemerintah sesuai dengan yang direncanakannya, dan memastikan bahwa output menghasilkan outcomes. Implementasi kebijakan adalah bagian yang sangat penting dan strategis dalam proses kebijakan. Jika kita ingin menjadikan satu kebijakan publik menjadi instrumen untuk mempercepat perubahan sosial ekonomi maka implementasi adalah tahap yang sangat penting untuk memastikan bahwa kebijakan publik mampu menjadi instrumen perubahan.

Kegagalan kebijakan melakukan perubahan sosial ekonomi ditentukan oleh kegagalan program (program failure) dan kegagalan implementasi (implementation failure). Kegagalan program terjadi ketika kebijakan yang dihasilkan bukan instrumen yang cocok untuk mencapai tujuan dan/atau menyelesaikan masalah publik yang mengganggu kehidupan sosial ekonomi masyarakat. Pemerintah gagal menemukan solusi yang tepat tidak menyelesaikan permasalahan masyarakatnya. Akan tetapi, kebijakan yang tepat dapat gagal menciptakan perubahan jika terjadi kegagalan implementasi. Hal ini dapat terjadi jika agen pelaksana gagal membangun pemahaman yang sama terhadap tujuan dan tindakan yang diperlukan, maupun kebijakan yang sama diterjemahkan sehingga muncul banyak distorsi di kalangan para pemangku kepentingan. Ketika tindakan dan program pemerintah tidak sesuai dengan kebijakan yang telah dirumuskan atau ketika anggaran, kewenangan, struktur birokrasi, dan kualitas pegawai ASN untuk melaksanakan serangkaian tindakan dan program tidak memadai, serangkaian fenomena tersebut dapat menjadi penyebab dari kegagalan implementasi. Betapa pun hebatnya kualitas kebijakan yang dihasilkan oleh suatu proses kebijakan, jika implementasi kebijakan tersebut gagal dikelola dengan baik maka sulit berharap kebijakan tersebut mampu menghasilkan output dan outcome seperti yang diharapkan.

Pertanyaannya adalah bagaimana keterkaitan antara implementasi kebijakan dengan nilai-nilai publik? Fungsi dari implementasi adalah memastikan bahwa nilai-nilai publik yang terkandung dalam setiap kebijakan publik terwujud dalam output dan outcomes. Proses implementasi sering menghasilkan distorsi sehingga output tidak sesuai dengan yang direncanakan. Jika output tidak sesuai dengan yang direncanakan maka outcomes dengan sendirinya tidak akan terwujud. Kebijakan publik yang gagal menciptakan perubahan dengan sendirinya juga gagal menciptakan nilai-nilai publik. Jadi, nilai publik dalam studi kebijakan dapat berfungsi sebagai hasil dari implementasi kebijakan. Untuk itu, tugas dari para aktor dan agen pelaksana adalah memastikan bahwa nilai-nilai publik yang terkandung dalam setiap kebijakan publik secara konsisten diwujudkan dalam serangkaian program dan kegiatan pemerintah sehari-hari. Para agen pelaksana juga harus memastikan program dan kegiatan pemerintah sehari-hari mampu mewujudkan output dan outcome yang mampu memenuhi hak-hak dan kebutuhan warga.

Namun demikian, bagaimana konsistensi di antara nilai yang terkandung dalam tujuan kebijakan sampai pada output dan outcome dapat diwujudkan? Proses pengambilan keputusan adalah proses membangun konsensus antarkaktor dan pemangku kepentingan. Setiap aktor dan pemangku kepentingan akan berusaha memperjuangkan kepentingan melalui berbagai macam cara yang dapat mereka lakukan, seperti lobi, persuasi, insentif dan disinsentif, tekanan, dan jika perlu ancaman. Ketika dihadapkan pada benturan kepentingan antaraktor, konsensus yang diperoleh dapat berbeda dengan nilai-nilai publik. Pengambilan keputusan dapat menciptakan distorsi terhadap nilai-nilai publik. Jika hal itu terjadi, apakah manajer di sektor publik yang mengelola implementasi kebijakan tersebut dapat melakukan koreksi terhadap substansi kebijakan tersebut? Apakah mereka dapat melakukan reorientasi terhadap kebijakan yang ada dan meluruskannya kembali agar sesuai dengan nilai-nilai publik yang disepakati bersama.

Misalnya, jika kebijakan yang dihasilkan oleh proses politik ternyata mengalami distorsi dan seandainya dilakukan sebagaimana adanya tidak akan dapat menghasilkan nilai-nilai publik karena bertentangan dengan yang menjadi hak warga dan kebutuhan warganya, maka para manajer di sektor publik dapat mengkritisi kebijakan tersebut. Secara tradisional dalam pembagian kerja antara politik dengan administrasi, manajer publik harus loyal pada keputusan politik. Akan tetapi, ketika seorang manajer publik menilai bahwa keputusan politik yang diambil bertentangan dengan nilai-nilai publik, ia dapat mengkritisi secara internal dan menyampaikannya pada para pejabat politik atasannya. Setelah menyampaikan kritik dan sarannya secara tertutup, pejabat politik atasannya tidak menanggapi secara wajar, maka manajer sektor publik dapat mengambil diskresi untuk memperkecil gap antara kebijakan dengan nilai-nilai publik. Reorientasi kebijakan perlu dilakukan untuk mengembalikan arah kebijakan kepada jalur yang benar, yaitu kepada nilai-nilai publik. Manajer publik bukan robot tetapi pemegang profesi yang harus ikut memperjuangkan terwujudnya nilai-nilai publik. Jika nilai-nilai profesi, seperti kode etika dan perilaku mendorongnya melakukan diskresi maka seharusnya manajer publik melakukannya demi mewujudkan nilai-nilai publik.

Sebaliknya, para pejabat politik juga perlu memastikan bahwa para manajer publik benar-benar melaksanakan kebijakan seperti yang telah diputuskan oleh proses politik. Para pejabat politik perlu melakukan pemantauan dan pengawasan terhadap tindakan yang diambil oleh para agen pelaksana agar tindakannya sesuai dengan nilai-nilai publik. Para manajer publik bukan malaikat. Mereka memiliki kepentingan, nilai-nilai, dan penilaian subjektif terhadap substansi kebijakan. Para pejabat politik perlu melakukan pengawasan terhadap tindakan yang diambil oleh para manajer dalam melaksanakan kebijakan agar sesuai dengan keputusan politik dan nilai-nilai publik yang diyakininya.

Jika para pejabat politik dan para manajer publik saling mengawasi dan saling menilai apakah persepsi dan tindakan mereka masing-masing sesuai dengan nilai-nilai publik maka implementasi kebijakan akan menjadi proses yang dinamis dan saling mengingatkan antarkedua aktor tersebut. Jika terjadi perbedaan persepsi tentang hubungan antara pejabat politik dengan manajer publik maka dialog di antara keduanya perlu dilakukan untuk posisinya masing-masing dan mencari cara melakukan rekonsiliasi antarkedua pandangan yang berbeda. Proses dialog penting untuk dikelola dengan baik agar terjadi praktik governance yang sehat dalam implementasi kebijakan.

Penulis

Siti Zulaihah Mahasiswa Magister Administrasi Publik, FISIP Universitas Jenderal Soedirman Purwokerto Indonesia.