Sektor Publik dan Sektor Swasta

Walaupun secara kelembagaan penyelenggaraan pelayanan publik dapat menggunakan tiga lembaga dan mekanisme yang berbeda, tetapi dalam perspektif ekonomi ketiganya sering secara sederhana dikelompokkan ke dalam dua kelompok, yaitu sektor publik dan sektor swasta. Kedua sektor tersebut memiliki kekuatan dan kelebihan masing-masing. Negara dan pemerintah dapat menggunakan keduanya secara terpisah dan/atau secara bersama-sama dalam penyelenggaraan pelayanan.

Akan tetapi, perbedaan kedua sektor tersebut sekarang cenderung semakin kabur. Apalagi jika perbedaan didasarkan pada perbedaan sifat kepemilikan dari kedua sektor tersebut, yaitu apakah lembaga tersebut dimiliki oleh pemerintah atau swasta. Sektor publik tidak lagi identik dengan lembaga pemerintah semata karena sekarang banyak lembaga nonpemerintah yang sebagian pembiayaannya berasal dari pemerintah dan melaksanakan tugas pemerintah. Dahulu, secara tradisional sektor publik diidentikkan dengan institusi pemerintah, sedangkan sektor swasta terdiri dari korporasi, rumah tangga, dan lembaga nonprofit. Akan tetapi, karena banyak juga lembaga yang dimiliki pemerintah seperti BUMN/D yang kemudian berubah menjadi perusahaan publik, yang sebagian sahamnya dimiliki oleh pemerintah, sering kali muncul pertanyaan tentang apakah untuk BUMN/D yang sudah go public juga tetap menjadi bagian dari sektor publik? Berapa besar persentase kepemilikan pemerintah pada satu BUMN/D untuk tetap dapat dikategorikan sebagai bagian dari sektor publik?

Kita juga menjadi semakin sulit untuk membedakan kedua sektor tersebut. Dalam penjelasan sebelumnya, dijelaskan bahwa pemerintah umumnya terlibat dalam penyediaan barang publik dan pelaku pasar umumnya terlibat dalam penyediaan barang privat. Dulu, pembagian kerja antara sektor publik dengan sektor swasta tampak mudah dan sederhana. Akan tetapi, sekarang pembagian kerja antarkedua sektor tersebut menjadi semakin rumit dan sulit untuk dibedakan karena keduanya juga sering terlibat dalam produksi barang publik dan barang privat. Banyak korporasi, melalui kegiatan CSR dan lainnya juga terlibat dalam penyelenggaraan barang publik. Apalagi, lembaga nonprofit dan CSO banyak terlibat dalam penyelenggaraan kegiatan yang masuk dalam ranah barang publik.

Banyak institusi di sektor publik yang juga terlibat dalam kegiatan produksi barang privat karena juga memiliki motif mencari keuntungan. Jadi, motif mencari profit tidak lagi menjadi karakter dari sektor swasta semata. Banyak lembaga yang dimiliki oleh pemerintah yang mencari profit, bahkan sengaja dibentuk untuk mencari profit. BUMN/D dan lembaga lainnya yang dimiliki oleh pemerintah dengan memanfaatkan aset dan sumber daya yang dimilikinya untuk menyelenggarakan barang privat yang dibutuhkan oleh warga. UGM dan banyak perguruan tinggi milik negara lainnya memiliki korporasi yang sepenuhnya bergerak dalam produksi barang dan jasa privat serta dibentuk untuk mencari profit. Melihat fenomena seperti ini, penggunaan fungsi barang publik-barang privat dan motif mencari profit untuk membedakan sektor publik dan privat juga menjadi semakin kabur.

Upaya untuk membedakan keduanya juga sering dilakukan dengan menggunakan mode of control dan/atau siapa yang memiliki kontrol atas lembaga tersebut. Sektor publik dikontrol oleh pemerintah, sedangkan sektor swasta dikontrol oleh para pemiliknya atau pemegang saham. Akan tetapi, pertanyaan yang muncul adalah bagaimana dan seberapa besar pemerintah memiliki kontrol terhadap institusi di sektor publik? Apakah kontrol pemerintah tersebut diukur dari kewenangan pemerintah untuk menentukan dan mengganti orang, memengaruhi keputusan anggaran, dan menentukan basis legal dari keberadaan institusi tersebut?

Pada aspek kontrol lainnya, kesulitan untuk membedakan keduanya juga muncul karena kontrol politik yang sama dapat memengaruhi kedua sektor tersebut, atau bahkan pasar. Sektor publik secara tradisional tunduk pada kontrol politik, sedangkan sektor swasta tunduk pada kontrol pasar. Akan tetapi, dengan perkembangan yang terjadi di kedua sektor tersebut dan sifat dari kegiatan yang dilakukan oleh kedua sektor yang saling tumpang-tindih dan beroperasi pada bidang yang sama, amat sulit mengatakan bahwa pelaku di sektor swasta tidak terpengaruh oleh kontrol dan keputusan politik. Banyak korporasi yang gulung tikar karena perubahan kebijakan pemerintah. Artinya, mereka dipengaruhi oleh keputusan politik. Tidak mengherankan riset yang dilakukan oleh Barry Bozeman menyimpulkan bahwa "all organization are public". Kesimpulan ini diambil karena hasil risetnya menunjukkan bahwa kebanyakan organisasi pelayanan sedikit atau banyak dipengaruhi oleh keputusan politik.

Pada dekade terakhir muncul banyak kegiatan kolaborasi antara pemerintah dengan swasta, seperti public and private partnership (PPP), di mana pemerintah berkolaborasi dengan swasta untuk menyelenggarakan pelayanan publik tertentu. Dalam kegiatan PPP, pemerintah dapat menanggung sebagian kegiatan pelayanan yang diselenggarakan oleh sektor swasta. Misalnya, pemerintah menanggung sebagian pembiayaan dan risiko pelayanan publik yang diselenggarakan swasta dan memiliki sebagian kepemilikan dan kontrol atas kegiatan kolaborasi tersebut. Bentuk kolaborasi seperti ini pada masa mendatang akan menjadi semakin banyak.

Dengan mempertimbangkan dinamika yang terjadi dalam penyelenggaraan pelayanan publik dan keterlibatan kedua sektor tersebut, maka pembedaan keduanya semakin lama menjadi semakin kabur. Ada beberapa faktor yang memengaruhi dinamika dari hubungan antarsektor publik dan swasta. Pertama, tumpang-tindih antarkedua sektor cenderung tak terhindarkan karena pembagian kerja dalam produksi barang dan jasa antara pemerintah dan swasta menjadi semakin kabur. Dalam produksi dan distribusi barang publik, sering kali terdapat sektor swasta atau sebaliknya, dan dalam produksi barang privat mulai banyak institusi publik yang terlibat di dalamnya. Kedua, sektor publik dan sektor swasta tidak bersifat konstan, tetapi sangat dinamis. Dinamika tersebut amat dipengaruhi oleh pergeseran fungsi, kepemilikan, kontrol, dan kolaborasi antarkeduanya.

Namun demikian, walaupun keduanya semakin sulit dibedakan secara jelas, tetapi sebenarnya keduanya tetap memiliki karakter yang berbeda. Pertama, berbeda dengan institusi di mekanisme pasar, seperti korporasi, birokrasi pemerintah dibentuk bukan hanya untuk mengurus produksi dan distribusi barang dan jasa untuk warganya. Birokrasi pemerintah dibentuk mencapai tujuan yang luas, salah satunya sebagai instrumen untuk mewujudkan negara kesejahteraan yang demokratis. Banyak peran yang harus dilakukan oleh birokrasi pemerintah di luar untuk produksi dan distribusi barang dan jasa, tetapi juga untuk memastikan nilai-nilai dan kepentingan publik dapat diwujudkan dalam kehidupan warganya.

Walaupun dalam fungsi memproduksi dan mendistribusikan barang dan jasa, sektor publik dan sektor swasta semakin tumpang-tindih dan karakter institusinya cenderung makin tumpang-tindih, tetapi sebenarnya keduanya memiliki karakter kelembagaan yang berbeda secara signifikan (Rainey, 2009). Ia menjelaskan bahwa birokrasi pemerintah memiliki struktur kelembagaan, apropriasi anggaran, overregulasi yang sangat tinggi, dan karakter lingkungan yang berbeda secara signifikan dengan institusi di sektor swasta. Oleh karena itu, pembedaan antarkeduanya relevan dan penting untuk dilakukan karena keduanya memang memiliki misi, fungsi, dan tradisi yang berbeda.

Untuk mempermudah pembahasan ini, ada baiknya dijelaskan cakupan dari institusi yang biasanya dikategorikan menjadi bagian dari sektor publik. Secara umum, sektor publik mencakup lembaga pemerintah, di semua susunan dan tingkat pemerintahan, seperti pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota; Badan Usaha Milik Negara dan Daerah (BUMN/D); institusi nonpemerintah yang sebagian pembiayaannya berasal dari pemerintah; dan institusi nonpemerintah yang menjalankan fungsi pemerintah, keberadaanya diatur oleh UU, dan peraturan perundang-undangan lainnya. Di luar itu mereka dikategorikan sebagai bagian dari sektor swasta.

 

Penulis

Siti Zulaihah Mahasiswa Magister Administrasi Publik, FISIP Universitas Jenderal Soedirman Purwokerto Indonesia.